Una perspectiva jurídica.
Texto aprobado por el
“Grupo Autonomía, Educadores por el cambio”
sobre documento inicial de
Roque Faraone, con el asesoramiento de los Dres. Jorge Ares Pons y Horacio
Cassinelli Muñoz y del Ing.Agr. Néstor Eulacio
Agosto de 2006
Los documentos de este grupo pueden solicitarse
“Art.68.-
Queda garantida la libertad de enseñanza. La ley reglamentará la intervención
del Estado al solo objeto de mantener
la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos.
Este
artículo, que integra un conjunto de garantías sobre los derechos individuales,
debe ser relacionado, en primer término, con el artículo 29, relativo a la
“libertad de comunicación”. El art. 29 dice:
“Es enteramente libre en
toda materia la comunicación de pensamientos por palabras, escritos privados
o publicados en la prensa, o por
cualquier otra forma de divulgación, sin necesidad de previa censura; quedando
responsable el autor y, en su caso, el impresor o emisor, con arreglo a la ley por los abusos que cometieren”.
La doctrina general que refleja y surge del art. 29, es la
inequívoca en la mejor historia del liberalismo político: ausencia de censura
previa y sin embargo responsabilidad legal “por los abusos que [se]
cometieren”. Entre esos “abusos” puede mencionarse como ejemplos clásicos y
didácticos: la difamación y la injuria, para limitarnos a situaciones
simples.
Al
entrar al campo específico de la enseñanza, observamos que el Estado, a lo
largo de su historia, ha ido ampliando sus funciones en este campo y que desde
hace mucho tiempo es el principal actor, superando el 80% de cobertura de la
población con su actividad. Esta función educadora del Estado, como no podría
ser de otro modo en un estado liberal, fue desarrollando un fundamento teórico
que se apoya en el conocimiento científico y que procura contemplar en una síntesis republicana las distintas
corrientes, muchas veces encontradas, en que se divide la opinión de la
ciudadanía. Y esa síntesis republicana pasó a denominarse laicidad, (término
que no aparece en ninguna de las constituciones, pero sí en la legislación) que
informa a toda la educación pública. Es como un código ético para regir una comunicación respetuosa del otro.
Así como en tiempos de José Pedro Varela
éste sugería, para conciliar con “la mayoría católica e ignorante” que se
agregara al currículo laico de la escuela pública la enseñanza de los dogmas
católicos a los hijos de los padres que lo solicitaran[2],
en la evolución social es posible que pronto se arribe a que el Estado fiscalice
toda la enseñanza pública y privada, asegurando también la laicidad de los
contenidos, como protección de los menores, admitiendo que fuera del currículo
los padres que lo desearen pudieran asegurar la formación religiosa u otros
contenidos que prefieran para sus hijos.
Lo que antecede es teoría. Por otro lado, tenemos derecho positivo. Como el país ha suscripto documentos internacionales (luego ratificados por el Parlamento) relativos, sobre todo, a la protección de derechos individuales, - en algunos casos de todas las personas y en otros casos de los niños y adolescentes-, estos documentos, junto con otras disposiciones de la Constitución relativas a la misma materia (los derechos humanos), deben ser tenidos en cuenta al interpretar el alcance del artículo 68.
Primer inciso del art.68
“Art.68.- Queda garantida la
libertad de enseñanza. La ley reglamentará la intervención del Estado al
solo objeto de mantener la higiene, la
moralidad, la seguridad y el orden públicos.
Supongamos
que mañana se instala una secta religiosa que prescribe el suicidio colectivo
(como ha ocurrido en Guyana) y que enseña cómo cumplir esta acción. Supongamos
que se instala otra que sostiene que hay que practicar la excisión a las niñas
y enseña esta práctica, (como ha sucedido entre inmigrantes en Italia).
Supongamos (como ha ocurrido entre nosotros) que en instituciones de formación militar se
enseña a torturar. Supongamos que un establecimiento educativo privado decide
prescindir de recaudos sanitarios (las vacunas, por ejemplo) reclamados por las
autoridades públicas de la salud. ¿No sería razonable, probablemente en casi
todos esos casos, que la interpretación de este primer inciso del artículo 68
se restringiera para proteger otros
derechos fundamentales, como lo son el derecho a la vida, a la integridad
física, a la salud? Y si se practicara, en algún establecimiento de enseñanza
privada una enseñanza orientada por el odio racial o la apología de la guerra,
igualmente nuestro ordenamiento jurídico conduciría a su sanción.
Segundo inciso del art.68
No
es el propósito de este análisis arribar a conclusiones definitivas sobre el
alcance de la “libertad de enseñanza” en el ordenamiento vigente, sino
simplemente señalar que se trata de un concepto diferente e independiente del
de la “habilitación”.
Así como lo
que precede es evidente en el plano de las normas vigentes, en el plano de lo
educativo es “evidente por sí mismo” – como sostuvo Jefferson en la Declaración
de independencia norteamericana respecto a los derechos humanos-, que si la
enseñanza media privada es “habilitada” por el órgano público que brinda la
enseñanza media pública – actualmente la ANEP- la enseñanza superior privada
debe serlo por la Universidad de la República.
Como ya se dijo, así fue desde 1889 hasta 1984. Desde la ley
Nº 2.078 hasta el decreto-ley de la dictadura militar Nº15.661 de 1984. Poco
antes de este decreto-ley, un decreto
del régimen militar había autorizado la instalación de la Universidad Católica.
Es el 343 de 22 de agosto de 1984, que dice así:
“Art.1º Autorízase el funcionamiento de la
Universidad Católica del Uruguay “Dámaso Antonio Larrañaga”.
Art. 2º El mencionado instituto deberá solicitar ante el Misterio de
Justicia la concesión de la personería
jurídica correspondiente.
Art. 3º Reconócense sus planes de estudios y programas presentados para
las carreras de Filosofía, Psicología,
Medios de Comunicación Social y Servicio Social, por su razonable
equivalencia con los planes de estudio y pro- gramas de las correspondientes
carreras de la Universidad de la República.
En caso de modificación de dichos planes de estudios y programas, los
mismos serán aprobados por el Ministerio de Educación y Cultura, previo informe
de la Universidad de la República.”
La Iglesia
Católica asumió – dado que este decreto fue dictado a solicitud de la
Conferencia Episcopal – el triste mérito de haber obtenido ilegítimamente una
habilitación de la dictadura militar y por añadidura en un momento en que ya
estaban convocadas las elecciones de noviembre de 1984. Si se hubiera esperado
unos meses, habría sido posible alcanzar la habilitación con mayor legitimación
intelectual y ética.
Esas
disposiciones in extremis de la
dictadura militar instalaron un régimen arbitrario, que perdura. En efecto: la
Universidad Católica fue autorizada previo
informe del Rectorado de la Universidad de la República (cuando ésta,
intervenida, era una oficina dependiente de la dictadura) y en cambio las
restantes Universidades privadas fueron autorizadas sin que la calificación por la Universidad de la
República (nuevamente autónoma) fuera vinculante[6].
Anómalo
porque el Estado asigna el contralor de la habilitación de establecimientos
privados de enseñanza media al órgano público correspondiente – la ANEP – y no
lo hace con los establecimientos privados de enseñanza superior. Y esta
anomalía es aún más grave si se consideran dos factores más: 1) el resultado de
los estudios superiores privados es un título profesional habilitante, que se
supone debería reclamar mayor vigilancia por las consecuencias sociales de la
profesión ejercida y 2) la Universidad de la República tiene, en el texto
constitucional, un reconocimiento específico y a la vez se determinan en él
garantías democráticas de organización que no aparecen para los otros niveles
de enseñanza[7]. Si la ley
de 1985 reiteró, para la ANEP, la función de “habilitación” para los niveles
primario y medio de enseñanza, que no se le asigne a la Universidad la
“habilitación” de la enseñanza superior, es incongruente. Y la forma jurídica
por la que ello ocurre un decreto y un decreto-ley de la dictadura militar
expedidos in extremis, convalidado
este último a los trece días de la recuperación institucional sin análisis y sin que fuera oída la Universidad de la
República, como preceptúa la Constitución (art.202)[8])
concurre a demostrar el absurdo existente.
Un problema político, revestido de
apariencia jurídica
Éste es un problema esencialmente político. Como se
dijo, fue decidido por un régimen dictatorial, luego fue convalidado sin
análisis apenas instalado el régimen civil, en el bloque que validó el conjunto de casi todos los
decretos-leyes para asegurar la continuidad del Estado. Desde entonces los
gobiernos de derecha mantuvieron y ampliaron un sistema privilegiado hacia las
actividades privadas de enseñanza superior que aparecen, a través de sus
mensajes publicitarios, más interesadas en promover el éxito individual, el
prestigio y el estatus social, que la profundización y divulgación del
conocimiento con fines de solidaridad social.
Esto
no es extraño, dado que (aunque puede haber excepciones) en la mayor parte de
los casos se trata de empresas comerciales, clasistas o ideológicas, que se
ocupan de hacer un negocio, de mantener posiciones sociales de poder o de
trasmitir, prestigiar o consolidar concepciones religiosas dogmáticas. En una
sociedad competitiva de muy escasa dimensión demográfica, difícilmente podrían
subsistir de otro modo [9]
Responde a una influencia transnacional
Jorge Ares
Pons (2000), en una comunicación académica, bajo el subtítulo: “Los organismos transnacionales de crédito
y su injerencia en las políticas educa-cionales”, sostiene:
(...)”Para lograr el éxito de la
estrategia diseñada, resultaba crucial una importante modificación
de los valores tradicionales predominantes en la sociedad occcidental; era
preciso
entonces, asegurarse (curiosamente
inspirándose en Gramsci) el
contralor de la denominada “industria que modela las conciencias”[10]: los medios masivos de comunicación, la cultura y
la educación”. (...)
“Todo esto en el marco de una mayor
injerencia de los gobiernos
centrales en el manejo de la educación
superior.
“También deberá diversificarse el
espectro de la educación terciaria
estimulando la creación de
instituciones universitarias, en particular privadas.” [11]
En Uruguay,
los grandes medios de comunicación contribuyeron a sostener esta política, en
general con el silencio respecto a las anomalías e incongruencias señaladas más
arriba, muchas veces con hostilidad hacia la Universidad de la República y casi
siempre con simpatía hacia esas nuevas actividades comerciales privadas, por
añadidura clientes publicitarios de los medios[12].
Así fueron
transcurriendo estos últimos 20 años, casi sin debate público sobre el tema.
El debate
en la Universidad.
La
Universidad de la República sí se planteó muchos de los problemas a los que
aludimos. En la Asamblea General del Claustro, en el Consejo Directivo Central,
en informes jurídicos, en asesoramientos de las cátedras de la Facultad de
Derecho.
En primer
lugar, definió el concepto de “Universidad”, a partir de un informe de la Comisión
Central de Educación. El documento fue aprobado en general el 2 de abril de
1990 (resol.36) y el 8 de mayo aprobó en particular su resumen (resol.67). Se
transcribe:
“Constituir, ante todo y sobre todo, un
ámbito destinado al cultivo del conocimiento –en la más vasta acepción
imaginable – y a la reflexión crítica a propósito del mismo y de su uso social;
reflexión que aplica a sí misma y a la sociedad de la cual forma parte, en un
permanente proceso de intercambio, transformación y enriquecimiento mutuos.
Integrar armónicamente la docencia superior a la generación y a la
aplicación del conocimiento,
priorizando siempre la formación plena del ser humano respecto a la
exclusiva preocupación por los aspectos técnicos específicos.
Mantener, desde una perspectiva laica y científica, una permanente
actitud crítica –tanto en el plano epistemológico como en el ético- en el
desempeño de sus funciones.
Desarrollar su gestión en un marco de autonomía y coparticipación, que
asegure, mediante procedimientos democráticos, la presencia de los órdenes en
las instancias universitarias.
Abarcar una amplia pluralidad de áreas del conocimiento tendiendo –como
objetivo total- a integrarlas en una síntesis superior”[13]
1.- Habilitación en primaria,
secundaria y técnico-profesional.-
Las
actividades privadas de enseñanza que corresponden a los niveles de la ANEP, se
rigen por la ley “de emergencia” Nº 15.739 de 1985.
El art. 13
fija las competencias del Consejo Directivo Central de la ANEP y dice:
“13)
Habilitar a los institutos privados de Educación Primaria, de Educación
Secundaria y de Educación
Técnico-Profesional”
Antes de esta
norma, se aplicaba la ley Nº 2.078, de 25 de noviembre de 1889, respecto a las
habilitaciones de estudios privados de “educación secundaria”, dado que la
Sección Enseñanza Secundaria perteneció a la Universidad de la República hasta
1935[14].
Sin embargo, desde la reforma constitucional de 1918 que estableció los
Consejos Autónomos, se sostuvo que las ordenanzas de la Universidad de la
República podían modificar aspectos de lo establecido en la ley 2078.
Dice Horacio Cassinelli Muñoz[15]
“A partir de la consagración constitucional
de la autonomía (art.100 de la Constitución de 1918) y, especialmente, en un
célebre dictamen de Justino Jiménez de Aréchaga y Juan Andres Ramírez, la
Universidad reivindicó su autonomía para regular mediante ordenanzas e
inclusive cuando éstas tocasen puntos que habían sido regulados por la ley
antes de la Constitución de 1918, en todas las materias comprendidas en la
especialización del ente (planes de estudios, programas, requisitos para el
otorgamiento de títulos, o para la reválida de estudios, habilitación de
establecimientos privados, etc.)”
Por lo que, frente al actual debate
educativo hay que concluir que la “habilitación” de la institución de enseñanza
privada que así lo solicitare, debe realizarse, por imperio de la Constitución,
por el órgano de gobierno de la enseñanza que tenga asignado el nivel educativo
correspondiente: sea primario, secundario o técnico-profesional. Al dictarse la
o las leyes de educación que seguirán al debate que se inicia, no puede dudarse
que será el o los Entes autónomos que tengan a su cargo la enseñanza pública
primaria, la secundaria y la técnico-profesional (si éstas estuvieran
separadas) el o los organismos que deberán otorgar y fiscalizar las
“habilitaciones” respectivas. Y desde luego no podría asignarse ese cometido ni
al Ministerio de Educación y Cultura ni a ninguna otra autoridad pública. La o
las leyes, si consignan estas competencias y al hacerlo determinan ciertos límites,
estos límites deberán respetar “la especialización del Ente” (art. 204 de la
Constitución)
2.- Habilitación de la enseñanza superior.
Hasta 1984,
como se dijo, no hubo en el país instituciones de educación superior privada
que hubieran solicitado habilitación a la Universidad de la República. Desde
1984 está siendo aplicado el mencionado decreto-ley 15.661 que valida los
títulos de universidades privadas autorizadas por el Poder Ejecutivo.
Posteriormente, el Poder Ejecutivo creó una Comisión Consultiva en la
órbita del Ministerio de Educación y Cultura, para recabar opiniones sobre
regulación de la educación terciaria de carácter privado. La integró con un
representante del MEC, que la presidió, uno por la Universidad de la República,
uno por la Universidad Católica y uno por la organización ORT.
Como resultado de esas opiniones, el 11 de agosto de 1995 el P.E. dictó
el decreto 308, que define lo que es “enseñanza terciaria universitaria y no
universitaria”, fija normas para autorizarlas, determina los criterios de
validación de títulos y crea el Consejo Consultivo de Enseñanza terciaria
privada, entre otras disposiciones. Este decreto fue impugnado sin éxito por la
Universidad de la República, después de haber solicitado los dictámenes de los
catedráticos Mariano Brito y Horacio Cassinelli Muñoz, del Instituto de Derecho
Administrativo y de la Dirección General Jurídica, a cargo del profesor Emilio
Biasco.[16]
La constitución y las competencias de este Consejo Consultivo son las
siguientes:
“Art.22 (cometidos). Créase en el
Ministerio de Educación y Cultura el Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria
Privada, con el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo y al Ministerio de
Educación y Cultura en las solicitudes de autorización para funcionar (art.3)o
de reconocimiento de nivel académico (art.5), en las solicitudes posteriores de
inclusión de nuevas carreras (art.6) y en la revocación de los respectivos
actos (art.7). Podrá también proponer las modificaciones que entienda
convenientes al régimen establecido en el presente decreto.
“Art.23 (Integración) El Consejo Consultivo
de Enseñanza Terciaria Privada estará integrado por ocho miembros designados
por el Poder Ejecutivo, quienes serán ciudadanos de destacada trayectoria
académica que no ocupen cargos en órganos de dirección en instituciones de
enseñanza terciaria públicas o privadas.
Tres de los
miembros serán designados a propuesta de la Universidad de la República, dos a
propuesta del Ministerio de Educación y Cultura, uno a propuesta de la
Administración Nacional de Educación Pública y dos a propuesta de las
instituciones universitarias autorizadas a funcionar como tales. Si el Poder
Ejecutivo entendiera que alguno de los propuestos no cumple con los requisitos
establecidos en el inciso anterior, podrá requerir nueva propuesta. Si las
propuestas no fueran formuladas dentro de los treinta días siguientes al
requerimiento que el Ministerio de Educación y Cultura formule a quien
corresponda, el Poder Ejecutivo podrá proceder a la designación prescindiendo
de la respectiva propuesta.
Los miembros del Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada, que permanecerán tres años en sus cargos, actuarán con autonomía técnica en el desempeño de sus funciones de tales y su permanencia no estará condicionada al mantenimiento de la confianza de los proponentes.”
Aquí hay varios apartamientos de las disposiciones constitucionales:
A.-
La enseñanza superior no compete al Poder Ejecutivo central
La Constitución dice que la enseñanza pública superior estará a cargo de
uno o más Entes autónomos [17].
Además, dice que “serán regidos” por Consejos, a diferencia de los Entes
autónomos restantes, en los que se habla de “gestión” de los Directorios y las
leyes orgánicas respectivas suelen decir que esos entes industriales y
comerciales “son dirigidos”. Esta distinción coincide con el hecho de que los
miembros de los Consejos de los Entes de enseñanza sólo pueden ser destituidos “por ineptitud, omisión o delito o actos que
afecten el buen nombre de la Institución”[18],
y que no pueden ser observados ni
destituidos por otras causas, como sucede con los restantes Entes
autónomos.
Sustantivamente, si la “enseñanza pública superior” fue asignada a la
Universidad de la República para que ésta la “rija”, mal puede pensarse que el
P.E. pueda tener competencia para fiscalizar títulos privados de enseñanza
superior ni para decidir su habilitación. El
decreto-ley 15661 debe ser derogado.
B.- El Poder Ejecutivo no puede extraer legitimidad del decreto-ley 15.661 de la dictadura
Ese decreto-ley (convalidado por la ley 15.738) lo fue con una
exposición de motivos que dice lo siguiente:
En tal
sentido, cabe señalar que los referidos actos legislativos del Consejo de
Estado del gobierno militar "de facto" que acaba de fenecer, son
radicalmente nulos, por emanar de un órgano inexistente para la Constitución de
la República y por haber sido dictados sin seguir procedimientos que ésta
prescribe para la sanción de las leyes, en cuyo mérito están afectados de un
vicio de incompetencia absoluta, así como del señalado vicio de forma.
Sin embargo, al amparo de
su aplicación constante durante años, se han constituido infinidad de
relaciones jurídicas, con la consiguiente generación de derechos y obligaciones
que no es prudente considerar en adelante sin respaldo legal, pues ello
lesionaría muy respetables intereses y ocasionaría una situación general de
inseguridad jurídica.
Una cosa es que exista un decreto-ley
validado por una ley para evitar “una situación general de inseguridad
juridica” y otra cosa es tomar como fuente de derecho un acto aberrante.
C.-
El menosprecio hacia la Universidad que evidencia el decreto 308 ofende a la
cultura.
A la Universidad se le piden tres nombres;
a las universidades privadas reconocidas, uno a cada una; el resto son asesores
directamente elegidos por el Ministerio de Educación y Cultura, sin que pueda
presumirse qué servicios de “enseñanza pública superior” (ya que no posee
ninguno) lo ilustrará; todos esos miembros del Consejo Consultivo, juntos, no
tienen poder vinculante.
Es difícil imaginar un escenario más inocuo y al mismo tiempo revestido
de aparente legitimidad.
La Universidad, en su momento, recurrió. Ha llegado el momento de actuar
institucionalmente, frente al Parlamento, para superar esta situación
inadmisible y hacer derogar el
decreto-ley de 1984, arrastrando con él el decreto 308 de 1995 y el 309
de 2002.
3.- Habilitación de formación docente
Hasta ahora, es la ANEP la que otorga títulos de Maestro y de
profesor de enseñanza secundaria o profesor de enseñanza técnico-profesional.
Los estudios universitarios vinculados específicamente a
disciplinas culturales propias de la enseñanza media no han obtenido reconocimiento
de la ANEP. Aquí, pues, aparecen diversos problemas:
a) problemas de educación sustantivos;
b)problemas de educación organizativos;
c) problemas jurídicos de competencia
en materia de títulos;
d) problemas jurídicos en materia de
“habilitación”.
a)
problemas
de educación sustantivos
El país despilfarra recursos des- tinados a formación docente. La ANEP
tiene tres sistemas para la formación de los docentes de E. Secundaria: el
Instituto de Profesores “Artigas” (IPA), los Centros Regionales de Profesores
(CERP) y el régimen mixto que se desarrolla en los Institutos de Formación
Docente (IFD) del Interior. El sistema de mayor tradición y eficiencia está
representado por el IPA. En éste se atiende en forma paralela la formación por
asignatura y la formación pedagógica. Mientras tanto, la Universidad de la
República tiene cursos destinados a los mismos campos de conocimiento,
destinados a otros fines: carreras profesionales, de docencia o de
investigación. Dispone de mejores laboratorios, régimen de dedicación total,
etc. Desde el punto de vista de los recursos humanos, muchos estudiantes
universitarios no culminan sus estudios profesionales, pero adquieren
competencias intermedias que podrían ser aprovechadas, con la formación
pedagógica adecuada, para un destino de docencia media.
La opción definitiva temprana (al terminar el bachillerato) canaliza de
un modo irreversible formaciones que podrían trasegarse con reválidas
adecuadas. De igual modo, estatutos de los personales docentes que permitieran
full-time compartidos, por ejemplo, o que validaran en términos de promociones
en la carrera docente media haber adquirido una maestría universitaria,
beneficiarían a todo el sistema educativo. Aquí no se trata de presentar
soluciones, sino de mostrar problemas. No sólo es cara la actual duplicación,
sino que no brinda todos los beneficios posibles.
b)
problemas de educación organizativos
En otro análisis se
esbozaron diversas soluciones organizativas previstas por las normas
constitucionales. Supongamos que no se sigue el camino del Poder educador (un
solo Ente Autónomo de enseñanza), previsto en el artículo 202 de la
Constitución:
Artículo 202.- La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos.
“uno o más Consejos Directivos autónomos”. Como la Universidad de
la República tiene existencia necesaria
por el texto constitucional, la “formación docente” tiene sólo cinco posibilidades:
1ª) volver a la situación anterior a
1973 (tres Consejos: uno para Primaria, otro para Secundaria y otro para
técnico-profesional, con las formaciones docentes asignadas a cada uno)
2ª) cuatro Consejos fuera de la
Universidad, y uno de ellos para Formación docente (reuniendo en él a las tres
ramas);
3ª) Formación docente como Facultad de
Pedagogía o similar, dentro de la Universidad;
4ª) seguir con el esquema actual: ANEP
y cuatro Consejos dependientes.
5ª) Crear por ley una Universidad
Pedagógica Nacional Autónoma.
En todos
los casos aparecen múltiples problemas de coordinación y de planeamiento. Y hay
que comprender que no sólo no es posible prever todos esos problemas, sino que
lo que importa es que se apliquen los principios de autonomía, de cogobierno y
de publicidad, principios que evitan o disminuyen los riesgos del clientelismo
y la politización. Erradicando el clientelismo y la politización (para el
ingreso, para la promoción, etc.) los problemas de coordinación y planeamiento
no quedan contaminados. Los gobernantes
de la enseñanza, si disponen de autonomía real, pueden enfrentar esos problemas
con mayor libertad.
d)
problemas jurídicos de competencia en materia de títulos
El primer problema es el de la competencia
en el reconocimiento de títulos. El decreto-ley 15661 reclama esa competencia
para el Poder Ejecutivo. En el Parlamento se está elaborando un proyecto de ley
que procura determinar y validar los títulos para el ejercicio de la docencia
media.[19]
Por último, la Constitución establece:
“Art.204
(...)
Dichos Consejos establecerán el Estatuto de sus funcionarios de
conformidad con las bases contenidas en los artículos 58 a
61 y las reglas fundamentales que
establezca la ley, respetando la especialización del Ente”
Esta norma constitucional induce a pensar que
la formación docente (uno de los componentes esenciales para asegurar la
calidad del personal docente) forma parte esencial de “la especialización del
Ente” (tanto del que determine los contenidos de estudio de los futuros
docentes, como del otro Ente que eventualmente admita el ingreso de quienes
recibieron esa formación docente).
Se puede sostener que el Poder Ejecutivo
central tiene competencias porque comparte la iniciativa legislativa, que el
Poder Legislativo tiene competencias porque los títulos son habilitados por
éste, pero también es cierto que es un capítulo esencial de la autonomía de la
educación reconocer la competencia preferente
que deben tener los Entes autónomos de enseñanza en esta materia. Jurídicamente
es así, políticamente significa proseguir el lento proceso de lucha contra el
clientelismo y la politización.
e) problemas jurídicos en materia de
“habilitación”
En materia de formación docente también están
apareciendo problemas para el eventual reconocimiento de estudios realizados en
instituciones privadas.
Como este análisis no prevé formas
organizativas concretas para la ubicación de la “formación docente” en el
futuro, conviene limitarnos a señalar que el camino adecuado para considerar
estos problemas, es el que han iniciado la Universidad de la República y la
ANEP al instalar una Comisión encargada de estudiar los problemas de
coordinación entre ambos Entes autónomos. Es ahí de donde deberían surgir los
estudios y propuestas que conduzcan a procurar las mejores soluciones.
4)
La perspectiva internacional.[20]
En el contexto
del MERCOSUR Educativo cada uno de los países firmantes del “Mecanismo
Experimental de Acreditación de carreras de grado universitario” (MEXA) debe
tener una “agencia nacional de acreditación o equivalente”. Uruguay, desde el
2003 creó Comisiones Ad Hoc para la acreditación de las carreras de agronomías,
ingenierías y medicinas. Comisiones integradas por 5 miembros designados por el
MEC entre: dos propuestos por la UDELAR, dos por las universidades privadas y
uno por el MEC. Las últimas dos Comisiones fueron creadas estando ya en
ejercicio el nuevo Poder Ejecutivo.
En Argentina
está la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU)
creada por la ley de educación en los artículos 42 y siguientes. Está ley fue
resistida por una larga huelga universitaria, que además costó la vida de dos
docentes universitarios en 1992. Tres universidades nacionales no la
reconocieron; la Universidad de Buenos Aires (UBA) presentó un amparo de
inconstitucionalidad, que la Corte falló a su favor. La CONEAU ha venido
cambiando con los distintos gobiernos en su integración y en su posición
respecto del demos universitario.
En Brasil
funciona la Agencia Nacional de Evaluación de la Educación Superior (ANEES).
En Chile es la
Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP); en Paraguay la Agencia
Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES); en
Bolivia también funcionan con Comisiones Ad Hoc. En todos estos países las
respectivas agencias tienen incumbencias en las universidades públicas y
privadas. Por ejemplo, en la primera semana de julio entró al Senado de Chile
un proyecto de “aseguramiento de la calidad de la Educación Superior (ES)” que
tiene como principal objetivo disponer de un mecanismo de control que le
permita cerrar carreras y aún sedes de ES. Si bien este sistema busca el
aseguramiento de las ofertas privadas, también incluye todo el sistema público.
Sin duda en
éste como en otros temas, las comparaciones internacionales hay que hacerlas
con mucho cuidado, ya que cada proceso nacional tiene sus peculiaridades. Particularmente en la región (América Latina) existen
universidades nacionales, estaduales, municipales y por ejemplo en Brasil las
llamas “escolas isoladas” que sólo trabajan con una carrera, y cuyos títulos NO
tienen valor en todo el país; pero sí podrían por ejemplo, ejercer en Uruguay,
pues no hay Colegios o equivalentes que controlen si realmente el título que se
dice tener es de valor nacional en el país de origen (una asimetría más en el
MERCOSUR). En algunos países la Habilitación profesional no la hacen las
Universidades sino el Estado o los Colegios Profesionales.
CONCLUSIONES
1.- La “libertad de enseñanza”, como
todas las libertades, tiene que tener un marco legal que garantice su ejercicio
y que proteja a la vez la vida, la salud y la convivencia pacífica sin racismo
ni intolerancia. Los derechos de niños y adolescentes también limitan el
derecho de enseñar.-
2.- La “habilitación” es otra figura
que aparece cuando particulares quieren obtener una equiparación con la función
educadora del Estado, para el reconocimiento de un determinado nivel o para el
reconocimiento de un título. En ambos casos, compete a cada Ente autónomo de
enseñanza en sus respectivas esferas, pudiendo competirle igualmente a otros
servicios educativos del Estado que estén asignados a otras dependencias
públicas. Por tanto, el decreto-ley 15661 de 1984 debería ser derogado y podría
serlo por la o las leyes de educación. Esa derogación arrastraría,
naturalmente, los decretos 308/95 y 309/2002.[21]
3.- Así como la habilitación de la
enseñanza primaria, media y técnico-profesional privadas compete a lo que
actualmente es la ANEP, la habilitación de la enseñanza privada superior
debe-ría competir a la Universidad de la República, por razones históricas,
técnicas y jurídicas.
4.- La habilitación de la enseñanza
privada para la formación docente debería corresponder al servicio docente
público que la tenga a su cargo, pero en los contenidos de la formación docente
pública deberían intervenir las autoridades de esta formación y las autoridades
de Primaria, Secundaria y Técnico-profesional.
5.- La autonomía real, sustentada en el
carácter electivo de los Consejeros, en el cogobierno entre docentes y
estudiantes en su caso y en la participación amplia, permanente y activa de
representantes de la sociedad; perfeccionada por la publicidad total de
actuaciones (y por tanto de designaciones); más el principio absoluto de
ingreso por concurso a la función pública en todos los casos, constituyen, por
razones históricas, por evidencias institucionales y por fundamentos éticos,
las mejores garantías de conducción de la enseñanza pública laica, gratuita y
solidaria.
6.-
La Universidad de la República está integrada a varias
organizaciones internacionales de Universidades públicas: la AUGM (18
universidades), la UDUAL (135), entre otras. Y también ha trabajado fuertemente
articulada dentro de la UNESCO, que en 1998 organizó en París la “Conferencia Mundial sobre la Educación
Superior”, de la que emanó una “Declaración Mundial sobre la Educación Superior
en el siglo XXI: Visión y Acción”.
Este
contexto internacional enriquece las perspectivas y debe ser tenido en cuenta a
la hora de legislar en éste y otros temas referidos a la Educación Superior.
Sin embargo, las comparaciones internacionales hay que hacerlas con mucho
cuidado, contextualizándolas en los procesos históricos de cada país.
APENDICE I.- Decreto
309/2002
MINISTERIO
DE EDUCACION Y CULTURA.
Montevideo,
9 Agosto de 2002
VISTO:
el artículo 15 del Decreto No 308/995, de 11 de agosto de 1995;
RESULTANDO:
I) Que
la citada disposición impone a las instituciones de enseñanza terciaria autorizadas
o reconocidas el deber de actualizar ante el Ministerio de Educación y Cultura
la información referida en el Capítulo IV del Decreto mencionado en el VISTO
del presente;
II) Que
en la vida de las instituciones se producen cambios de sede o se pueden
desarrollar actividades en sedes diferentes a las originariamente previstas,
así como otros cambios de diversa naturaleza;
III)
Que esos cambios pueden ser: a) no esenciales, sea provocados por la mera
evolución de las cosas o dispuestos por razones de mérito; b) esenciales;
CONSIDERANDO:
I) Que los cambios indicados precedentemente en razón de su diversidad deben
ser objeto de un tratamiento jurídico distinto;
II) Que
ese tratamiento jurídico debe tener en cuenta y armonizar el principio de
libertad de enseñanza que rige en la materia y el principio de buena fe
presente en todo el Derecho
ATENTO:
A lo expresado y a lo dispuesto en los artículos 68 y 168, numeral 4°, de la
Constitución de la República, Decreto-Ley Nº
15.661, de 29 de octubre de 1984 y Decreto Nº
308/995, de 11 de agosto de 1995;
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DECRETA:
Artículo
1.- Las modificaciones relativas a los Estatutos de la Institución o la
inclusión de nuevas carreras (Artículos 6, 11 y 12 del Decreto No. 308/995),
requerirán autorización expresa del Poder Ejecutivo o del Ministerio de
Educación y Cultura, en su caso. Las modificaciones de los planes de estudio
que supongan cambios en el perfil del egresado o en otros aspectos sustanciales
requerirán también autorización expresa del poder Ejecutivo.
Artículo
2.- Las modificaciones de los planes de estudio que no impliquen un cambio de
esencia en la respectiva carrera o perfil del egresado serán incluidas en la
actualización de información prevista en el Artículo 15 del Decreto 308/995.
Artículo
3.- Cualquier modificación a los datos suministrados al Ministerio de Educación
y Cultura a los efectos de la obtención de la autorización para funcionar o
reconocimiento académico, será puesta en conocimiento de dicho Ministerio a través
de la Dirección de Educación, conforme a lo establecido en el Artículo 15 del
Decreto 308 de 11 de agosto de 1995
AUTONOMÍA LEGAL
1889 Ley Nº
2.078 (orgánica de la Universidad) que le atribuía esta competencia.
AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL GENÉRICA
1918 Constitución
art. 100) crea los “Consejos Autónomos”.
1935 Ley
9.523 que crea el Consejo de Enseñanza Secundaria (que en su competencia,
aplicará la ley 2.078).
AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL ESPECÍFICA
1952 Constitución
que reconoce el ámbito de especialización de los Entes (las normas legales de
1889 pasaron a ser regulables por las ordenanzas)1
1973 Ley “Sanguinetti”
14.101 que asigna la habilitación de primaria, secundaria básica y técnico
profesional (art. 16, inc. 20)
1984 Decreto-ley
15.661 conv. Por ley 15.738) Sistema de Enseñanza Terciaria Privada)
1985 Ley
de “emergencia” Nº15.739 de 25 de abril de 1985, que atribuye la habilitación
de “primaria, secundaria y técnico profesional.” (no habla de formación docente)
1995
Decreto 308/995
1996
Decreto
309/2002
BIBLIOGRAFIA
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públicas y privadas ¿Convergencia, convivencia o conflicto? Comunicación
presentada en las Cuartas Jornadas “Universidad y Sociedad”, Universidad
Nacional de Rosario.
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para recabar opiniones sobre regulación de la educación terciaria de carácter
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(Exposición del Dr.) (21 de mayo de 1996). En: Archivos de la División
Jurídica. Universidad de la República.
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Facultad de Ciencias Económicas y de Administración; Cdor. Juan Carlos Dean
29/VIII/1995. En: Archivo de la División
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Nacional En: La revista Blanca set. 2002 “Estudios de Derecho
Público”.